Planejar as ações do poder público exige olhar para além das necessidades imediatas e organizar as prioridades em diferentes horizontes. No Ceará, esse planejamento envolve instrumentos que se complementam e ajudam a transformar objetivos de desenvolvimento em políticas públicas, programas, ações e entregas à população, entre eles estão o Plano Plurianual (PPA) e o Plano Estratégico Estadual de Longo Prazo (PLP).
O PPA é o principal instrumento de planejamento governamental de médio prazo. Disposto no Art. 165 da Constituição Federal (CF) e instituído a cada governo por lei específica, ele organiza a atuação da administração pública para um período de quatro anos, atravessando dois mandatos, e estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas que devem orientar as políticas públicas estaduais.
O ciclo de quatro anos dessa peça orçamentária abrange dois mandatos: começa no segundo ano do mandato de um governador e termina no primeiro ano do mandato seguinte, sendo ele a mesma pessoa ou não. No Ceará, o atual PPA corresponde ao período de 2024 a 2027, sendo disciplinado pela Lei nº 18.662/2023 .
De acordo com o coordenador do Escritório de Desenvolvimento Institucional do Legislativo (Edil) da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará (Alece), Allysson Pessoa, o PPA permite que a gestão pública trabalhe com uma perspectiva que ultrapassa o orçamento de um único ano. A construção de uma escola, a ampliação de uma rede hospitalar ou a execução de uma política de segurança pública, por exemplo, são iniciativas que podem exigir mais tempo ou recurso para serem concluídas ou para produzir resultados.
Mais do que uma previsão de gastos, Allysson Pessoa explica que o PPA funciona como uma referência para definir o que o Executivo pretende alcançar e quais ações serão desenvolvidas para chegar aos resultados esperados.
DIRETRIZES E OBJETIVOS
O PPA traz consigo diretrizes, objetivos e metas, que possuem funções diferentes. Segundo Allysson Pessoa, a diretriz possui caráter mais amplo e orienta a atuação do governo. Já o objetivo aproxima o planejamento daquilo que se pretende modificar na realidade, enquanto a meta torna o planejamento mais mensurável.
No PPA do Ceará, por exemplo, as entregas possuem unidades e valores previstos para cada ano. A existência de metas e indicadores permite, ainda, acompanhar e avaliar a execução das políticas públicas. As metas estão relacionadas às entregas previstas pelo governo e são distribuídas pelos anos de vigência do PPA, possibilitando comparar o que estava planejado com aquilo que foi efetivamente realizado.
Os indicadores cumprem uma função complementar. Uma política pode realizar diversas atividades e, ainda assim, não produzir o resultado esperado. Por isso, além de verificar quanto o governo entregou, é importante observar se determinada realidade social, econômica ou administrativa apresentou melhoria.
O coordenador do Edil ainda explica que as informações também qualificam a tomada de decisão. “Caso o acompanhamento mostre que uma política está produzindo resultados abaixo do esperado, o governo pode rever estratégias, prioridades ou formas de execução. O próprio processo de revisão do PPA cearense utiliza informações dos ciclos de monitoramento e avaliação para orientar ajustes no planejamento”, pontuou.
ELABORAÇÃO E O PAPEL DO LEGISLATIVO
A elaboração do PPA é uma atribuição do Poder Executivo, que encaminha o projeto de lei ao Poder Legislativo para análise. No âmbito federal, a proposta é enviada ao Congresso Nacional; nos estados, às respectivas assembleias legislativas. A partir do envio, o Legislativo exerce uma função de análise, discussão, aperfeiçoamento e aprovação do plano.
No Parlamento cearense, o PPA possui um rito específico de tramitação. A Comissão de Orçamento, Finanças e Tributação (COFT) exerce papel importante nesse processo, com a realização, inclusive, de seminários regionais de apresentação e discussão do Plano Plurianual.
A iniciativa dos seminários é determinada pelo Art. 203 da Constituição Estadual (parágrafo 1º, inciso III), que define a interiorização das discussões das peças orçamentárias, assegurando a participação da população e abrindo espaços para sugestões emanadas das microrregiões e regiões metropolitanas cearenses.
A COFT analisa ainda a matéria e sua relação com o planejamento financeiro e orçamentário do Estado. Depois, o projeto é submetido ao plenário da Alece, onde os deputados deliberam sobre a aprovação.
A atuação parlamentar, porém, não termina com a aprovação do plano. Allysson Pessoa ressalta que a participação da Assembleia também permite que diferentes demandas da sociedade e das regiões do Ceará sejam consideradas durante a discussão. Ele também explica que o legislativo exerce, ainda, a fiscalização do orçamento e pode acompanhar a execução dos programas, metas e prioridades previstas no planejamento estadual.
DO PLANEJAMENTO À EXECUÇÃO
O PPA não funciona isoladamente. Ele estabelece uma referência para os demais instrumentos de planejamento e orçamento do Estado, como a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
A LDO é responsável por selecionar, para cada ano, as metas e prioridades que devem orientar a elaboração do orçamento. Já a LOA estima as receitas e fixa as despesas para o exercício financeiro, destinando os recursos necessários à execução das ações previstas pelo poder público.
No Ceará, o coordenador do Edil explica que a legislação estabelece que as metas e prioridades da LDO devem estar em consonância com os resultados esperados no PPA e que os programas previstos no plano sejam expressos nas leis orçamentárias anuais. Dessa forma, há uma sequência entre planejamento, definição de prioridades e alocação dos recursos públicos.
Os instrumentos que compõem o orçamento público. Arte: Célula de Publicidade e Marketing da Alece
Essa integração permite relacionar o planejamento às políticas públicas. Uma necessidade identificada pela sociedade pode ser transformada em uma prioridade governamental, incorporada a um programa, desdobrada em ações e, posteriormente, receber recursos por meio do orçamento anual.
Se o PPA organiza a atuação do Estado em um horizonte de quatro anos, o Plano Estratégico Estadual de Longo Prazo (PLP) amplia essa perspectiva. Instituído no Ceará pela Lei 18.709/2024 , o PLP estabelece diretrizes e objetivos para o desenvolvimento sustentável do Estado em um horizonte de 24 anos.
O PLP, diferente do PPA, trabalha com um horizonte mais amplo e com um nível mais estratégico de planejamento. Enquanto o PPA organiza, para um período de quatro anos, a atuação concreta da administração pública por meio de programas, objetivos específicos, entregas e metas, o PLP estabelece uma visão sobre o futuro desejado para o estado e define objetivos estratégicos que podem demandar vários ciclos de PPA para serem alcançados.
Segundo Allysson Pessoa, “o PLP responde à pergunta sobre que Ceará se pretende construir no futuro, enquanto o PPA indica o que o Estado pretende fazer, nos próximos quatro anos, para avançar nessa direção”. Dessa forma, a cada mandato do Executivo estadual, parte da estratégia de longo prazo pode ser incorporada aos programas e metas do PPA e, posteriormente, receber recursos por meio das leis orçamentárias.
A legislação prevê ainda a revisão periódica do planejamento de longo prazo, considerando a execução de dois Planos Plurianuais, além de planos e políticas de desenvolvimento elaborados e validados pela Seplag. A lei também permite a readequação do plano diante de eventos extraordinários.
Um planejamento de longo prazo pode favorecer a continuidade de políticas públicas, mas não significa que uma política permanecerá necessariamente inalterada após uma mudança de governo.
Como explica o coordenador do Edil, nenhum plano, isoladamente, consegue assegurar que determinada política permanecerá igual ao longo dos anos. O planejamento de longo prazo pode, porém, favorecer a continuidade ao estabelecer objetivos estratégicos que ultrapassam um mandato.
Isso é especialmente importante em áreas cujos resultados aparecem após muitos anos, como educação, infraestrutura, desenvolvimento econômico, combate às desigualdades, ciência e tecnologia e sustentabilidade.
Allysson Pessoa ressalta que uma estratégia de longo prazo, com objetivos claros, indicadores e participação social, oferece aos governos seguintes uma referência sobre os desafios do estado e os resultados esperados. “Cada gestão pode definir suas prioridades, mas conta com uma base para avaliar o que deve continuar, ser corrigido ou aprimorado”, ponderou.
A continuidade também depende de instituições, recursos, avaliação dos resultados, participação da sociedade e fiscalização. Nesse processo, o Poder Legislativo possui papel relevante por acompanhar sucessivos governos e participar da discussão e aprovação dos PPAs e dos orçamentos estaduais.
Assim, o planejamento público deixa de depender exclusivamente das decisões administrativas de um determinado momento e passa por mecanismos institucionais de debate e controle.
ENTENDENDO O LEGISLATIVO
As reportagens especiais da série “Entendendo o Legislativo” são produzidas e assinadas pela equipe de jornalistas da Célula de Agência de Notícias, da Coordenadoria do Sistema Alece de Comunicação. Com orientação de Lusiana Freire, edição de Vandecy Dourado e Gleydson Silva e revisão de Carmem Ciene, os textos têm autoria dos repórteres Amanda Andrade, Ariadne Sousa, Gabriela Farias, Giovanna Munhoz, Guilherme Andrade, Luciana Meneses, Narla Lopes, Odara Creston, Pedro Emmanuel Goes, Ricardo Garcia e do estagiário de Jornalismo Jonas Silva. As artes são da Célula de Publicidade e Marketing da Alece. A gerência de Jornalismo e Publicidade é de Viviane Sobral, a gerência de Governança em Comunicação Social é de Tarciana Campos e a coordenação do Sistema Alece de Comunicação é de Ilo Santiago Jr.
A iniciativa busca aproximar a população do funcionamento das instituições públicas, explicando, de forma clara e objetiva, conceitos relacionados ao Poder Legislativo, ao processo de elaboração das leis e à organização do Estado brasileiro.
Para acompanhar todas as reportagens do especial, acesse a página do “Entendendo o Legislativo” .
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